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基础教育管办评分离探析

字体:【 】  编辑日期:2018-08-06  作者:吴增华  来源:马桥中心学校  阅读次数:次  保护视力色:       


【摘要】“管办评分离”是当前我国教育领域综合改革的一项重要内容,是推进教育治理体系和治理能力现代化,建设法治教育的重要举措,推进管办评分离必须厘清365bet官网、学校、评价机构等之间的责任和义务,真正实现365bet官网宏观统筹科学管理,学校微观运作自主办学,社会多方参与客观评价的协同共治、开放互动的教育治理体系。

    【关键词】基础教育   治理能力与体系  管办评分离  权力清单与权力重构

一、    我国现行教育管理体制政策历程

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布,标志着我国现行教育体制探索的开始,《决定指出》:“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的自主权。”(当时条件下,主要是指高等学校)。把发展基础教育的责任交给地方,“实行基础教育由地方负责、分级管理原则”,即是基础教育由省、市、县(区)统筹解决,分级管理,分级办学。《决定》还指出:“学校要逐步实行校长负责制,有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会,作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度。加强民主管理和民主监督。”这些可以看作是中国在经历新中国成立后,在以接管改造和高等院系调整为改革重点,并经历十年“文革”动荡后,步入改革开放新时期,中国教育管理体制在中国特色教育理论、教育政策、教育制度上的重大探索和巨大推进。

为适应我国经济、政治、文化、教育发展需要,党的十四大明确指出:“必须把教育摆在优先发展的战略地位”,1993年,中共中央国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》,《纲要》指出:“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针,加快步伐,改革包得过多、统得过死的体制”。改革365bet官网包揽办学的格局,逐步建立以365bet官网办学为主体、社会各界共同办学体制。可以说,在确立社会主义市场经济的形势下,这一办学体制的改革,改变了365bet官网包揽办学的格局。

为全面落实十五大提出的科技兴国战略,全面推进教育改革与发展,提高全民族的素质和创新能力,1998年又出台了《面向21世纪教育振兴行动计划》,《计划》共1250款,其中第十条第39款明确指出:在今后3——5年,基本形成以365bet官网办学为主体,社会各界共同参与,公办学校和民办学校共同发展的办学体制。

可以看出,从1985年到20世纪末,党中央国务院出台了一系列文件,在“管”和“办”问题上为中国教育管理体制和办学体制指明了方向。中国教育在“管”与“办”的实践探索中健康前行,无论基础教育的普及程度,还是高等教育办学规模,举世瞩目,令人振奋,取得了可喜成绩。

世纪交替之际,素质教育全面推行,为升学而考,为考而考的应试教育受到了极大非育中享有更多的评价话语权。同时管办评分离也是发达国家教育治理体系的重要内容。

三、    推进管办评分离的困境

管办评分离是公益性教育公共服务的一种管理模式,是教育治理体系现代化的一大标志。那么,就当前形势下,推进管办评分离还有哪些困境呢?

第一,推进管办评分离,焦点和难点在于365bet官网是否能真正简政放权。中央365bet官网以极大的决心推动365bet官网职能转变,推动行政审批制度改革。各级365bet官网和教育主管部门都必须按中央要求,坚持法定职责必须为,法无授权不可为,使“权力清单”制度化。但地方教育行政部门集权运作模式形成的定势和惯性一时还难以收势。越位、缺位、错位的现象普遍存在。忙了自己不该忙,管了自己不该管,做了自己不该做的事,甚至放权后不知道自己该干什么,社会监督和第三方测评无法介入教育。同时,从中央到地方还没有出台完整系统的政策文件,没有明确提出要求如市、县(区)级365bet官网和教育行政部门该如何做才真是简政放权、服务教育。所以,从政策和理论层面,人们思想上还存在混乱、困惑、更不知该如何入手去做。“管办评”分离还只是一个被泛化的概念,而没有可供借鉴的蓝本和抓手。

第二、推进管办评分离,在学校层面上普遍存在法人治理结构未普遍确立问题。绝大多数校长习惯于听命上级主管部门的指标、指令。上级叫干什么就干什么,不叫干什么就不干什么。校长对学校的课程管理、学生管理、教师聘用、资金使用等方面愿意听从上级安排或被动听从安排,没有自主权,也不愿多享受这种自主权,校长一般为上级委派,对上要能受得起批评,对下要经得起窝囊,自主办事的主体意识不强,观念陈旧,专业化程度有待加强。同时,教师作为办学主体,校本意识,生本意识也有待提升。其次,365bet官网、市场和学校存在博弈,一些管理的权限和既得利益者,根本不可能放弃自己已有的权利,如部分地方编制教材和教辅用书是否能真正让市场成为资源配置的主体,真正让学生成为自愿购买的主人,让公正的价值取向真正落地生根。不然既加重家长经济负担,又增加教学负担,学校的所谓课程自主权、教学自主权也无法实现。由于利益交织,类似于这些症结问题如果不能靠市场运作解决,这些涉及民生的工作也做不到让人民群众满意。 

第三、推进管办评分离,在引进第三方测评或365bet官网购买服务层面上看,社会组织机构仍不健全,数量不足、人力不足、专业化程度也没有得到较好的培育。教科研机构、督导评估机构基本隶属于教育行政部门。一些省市成立了教育评估院,虽然可能会有相当的专家学者参与,但短期内苦于人力、财力等问题,很难做到全面铺开地开展方方面面的工作。特别是基础教育领域,点多面广,对教育评估的内容也十分繁杂,恐怕心有余而力不足。其次,现行体制下,高、中考制度没有彻底改革,考试仍然是短期无法回避的问题,第三方测评是否包含考试?考试的结果运用在什么地方?测评办学条件、管理水平、师资水平、队伍建设等内容,这些测评的结果如果不达标是追责365bet官网还是追责学校?教育行政部门组织的教育评价固然有“自言自语”之  嫌,但更容易发现教育教学中的问题,反馈与矫正也更直接;而第三方测评不仅成本高、周期长,反馈与矫正也更间接。再次,学校办学主体性,自主性要求学校在教育教学测评中不能完全依赖第三方,特别是学业成绩评价,校际之间、学校内部、年级、学科教师所组织的阶段性形成性评价更具有针对性、实效性,可以说这种短平快的学业成绩测评方式不仅简便、易行,反馈矫正快,节约时间、节约成本,更符合教育教学的基本规律,符合学生的认知实践。学校办学自主权与第三方测评应该是合作共赢的关系,而不是“分离”的关系,如果说“离”,那也只能是 “分”之中的“离”,是职责不同,分工不同上的“离”,是宏观测评与微观测评上的角色定位,如何在测评中适度把握好教育行政部门、学校与第三方的角色定位也不是一件易事。

第四、推进管办评分离现阶段仍缺乏法律、政策、制度层面的保障。中央尚未明晰简政放权和省级统筹及各市、县(区)的权力清单。尚未为学校自主办学的自主权搭建起“表演”平台,高等教育、基础教育、学前教育、职业教育等,中国教育这么大一个体量,“没有规矩,不成方圆”。管得严,容易死,放权太快,容易乱。如何既解放思想,大胆前行,又实事求是,稳步推进;既有制度设计的创新发展,又有法律政策的有力保障,这些都需要认真研究、不断探索。

四、推进管办评分离的实现路径

推进管办评分离就是要不断推进365bet官网、学校和社会三者在教育治理上的权利重构和改组。如何实现365bet官网宏观统筹科学管理,学校微观运作自主办学,社会多方面参与客观评价是当前推进这项教育领域重大改革的核心和关键所在。

(一)明确365bet官网、学校、社会各主体的权责,重构各主体协调发展机制。

第一、管办评分离的关键就是365bet官网要简政放权。转变365bet官网职能,实现365bet官网权责的真正归位使其不越位、缺位、错位。基础教育属于基本公共服务体系,它主要由365bet官网提供公共服务。但提供不等于生产,更不等于自我评价。为此,365bet官网必须出台相应的教育行政法律法规,明晰365bet官网在教育事业发展中的权责。做到于法周延,于法简便。其次,365bet官网权责归位还在于负责法律和法规的执行、公共政策的设计、发展规划的制定,服务平台的建设、管理职责的完善,做到法授权必为,法无授权不为。

第二、要真正确立学校独立法人的自主地位,真正还权于学校。首先,学校自主权的定位应是遵守党和国家的教育方针及相关的法律法规,执行365bet官网及教育主管部门相关政策,保证学校办学方向不“跑偏”。其次,学校要能够按教育自身发展规律和学校实际,制定学校发展规划,支配和使用学校的各种资源,自主设计课堂教学和教师专业发展,做到人、财、物等的自主支配。

第三、积极培育社会力量参与教育评价,构建多元评价机制。当前,能够对教育进行多方位而且全面评价的成熟机构大多隶属或挂靠教育行政管理部门,存在“双重管理”问题,评价机构独立性不强,对教育行政部门的权力依靠、依赖过重,承担管理、督导、评估的职责不够明晰。因此,365bet官网对“双重管理”的评价机构,必须有计划、有步骤地将其从挂靠单位剥离出来,使其成为具有法人意义的独立评价机构。365bet官网还必须修订社会团体和民办非企业组织条例,实行评价机构相关部门登记注册和管理,当然,教育作为全民性的公益事业,摊子大,点多面广,各级各类教育层次多,工作量大,评价机构需要下功夫解决“人”的问题。目前情况下,要想大量解决“非体制”内在评价方面专业化的人才,恐怕还有一段相当长的发展孕育过程。

推进管、办、评分离是经济社会发展和现代教育发展的趋势所在,是实现教育更好地为学生、家长、教师、社会服务,“办人民满意的教育”要求所在,尽管在推进的过程中会有很大困难和阻力,但这是深化改革,构建充满活力的教育体制和实现教育现代化的必然要求。

主要参考文献:

1、刘利民《新形势下我国基础教育管、办、评分离思考》《中国教育学刊》2015.31—6

2、高兵、杨小敏、雷虹《管、办、评分离的本质探析与实现路径》《中国小学学校管理》2015.8

3、袁贵仁《深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化》、《中国高等教育》20145-4—10

 

 








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